——“十三五”前期研究课题主要观点综述（三）

编者按：推进中国特色农业现代化，要始终把改革作为根本动力。深化农村改革，要按照中央总体部署，完善顶层设计，确保改有所进、改有所成。如何进一步激发农村社会发展活力？近期，农业部计划司组织“十三五”前期研究课题组专家，围绕进一步深入推进农业农村改革进行研究并提出了建议。

关于着力提高中央农业投资效率

（一）中央农业投资管理体制的根本问题是权责不清。根据中国农科院詹卉课题组的研究，目前中央农业投资总量是10年前的6倍多，年均增速超过20%，但与GDP相对平稳的增长趋势相比，农业投资增长波动幅度较大，未形成稳定的投入增长机制，尚不能满足现代农业建设快速增长的需求；中央农业投资仍存在过多投向竞争性领域的“越位”问题和农村民生及公益投资较少的“缺位”问题。这些规模和结构上的问题可以归结为投资体制上的“三不清”，即政府与市场边界不清、中央各部门职责不清、中央与地方事权不清。“十三五”期间，应全面深化政府农业行政管理体制改革，清理现有农业职责和政策，明确政府市场边界和中央地方事权，重点规范中央政府的农业投资行为，建立职能全面、执行有力的大农业部，提高中央农业投资效率。

（二）推动中央投资杠杆化，提升农业投资效率。农业部规划设计研究院唐冲课题组提出，提升农业投资效率，有三点可供探索。一是针对中小型基本建设项目，鼓励各类新型经营主体承担项目建设，积极探索推行“先建后补”、“报账制”、“以奖代补”和投资补助等投资方式。二是针对大型基本建设项目，探索建设公私合营机制，在大型沼气发电、农产品质量安全检测、基层农业综合服务站准公益领域，引入市场竞争机制，推进股权投资、经营业绩协议、管理合同、服务承包合同、租赁投资、收益债券、项目法人招标、政府购买服务等新的政府投融资方式。三是探索推动成立两只基金，争取国家财政设立商品农业建设基金，为不能获得商业信贷的新型经营主体提供直接低息信贷或进行信贷担保；引导国内外大企业、民间基金会、社会团体和各界人士捐资成立农业建设公益基金，拓宽民间资金捐建农业建设途径，重点用于农民创业或农业农村公益性基础设施建设。

关于稳定完善农村土地承包关系

（一）构建新型土地承包关系需统筹“人如何动”与“地如何用”。江西农业大学蔡海生课题组通过对江西省南昌、赣州两市的调研发现，农户已出现明显分化。随着土地流转的规范化和普及化，以及新型经营主体的不断壮大，小农和兼业农户的空间会进一步缩小，农户分化将更加充分彻底。构建新型人地关系，关键是拓宽农民发展出路，本质上是建立和完善新型土地承包经营关系。因此，应明确新型农村人地关系发展路线图，统筹考虑“人如何动”与“地如何用”的问题。

一是明确农民发展路线。一方面加快培养新型职业农民，使其适应农业生产的分工细化，促进农业产业化，帮助农民立足农地发展；另一方面推进农民工市民化进程，加强农民转移就业培训，扶持农民跳出农地从事非农产业。二是明确土地经营路线。通过推动土地确权实现占有、承包、经营、收益“四权分置”。积极推动集体委托代理和信托代理模式，优先发展合作社、家庭农场和种养大，实现“土地分散占有、集中连片经营”。同时建立土地流转市场准入机制，避免土地流转完全市场化，保障弱势农户利益。

（二）“还权”同时必须重视“赋能”。南京农业大学陈会广课题组认为，地方政府在政策实施过程中，往往会在事实上强化政府对农村土地的控制，衍生出侵害农民土地权益的问题。这与农民缺乏行使自己财产权能的知识与能力不足有关。因此在“授人以鱼”，赋予农民更多财产权利的同时，应注重“授人以渔”，加强农民的可行能力建设。“十三五”时期，应加大农村土地经营权流转政策宣传力度，宣传土地承包经营权确权登记颁证工作，引导农民对权利的认知，提高可行能力。借鉴推广成都农村理事会、江苏金坛农民耕地保护协会在确权及纠纷化解中的经验，探索依靠村民民主协商自主解决矛盾纠纷、提高农民自主治理能力的有效路径。

关于构建新型农业经营体系

（一）应关注基层对新型农业经营体系的认识误区与实践偏差。农业部管理干部学院朱守银课题组调研发现，农村基层对新型农业经营体系的认识上存在三个“迫切”和三个“忽视”：一是发展土地集中型规模经营的意识和要求迫切，忽视了农业集约化、专业化、组织化、社会化的有机结合。二是行政性整建制大规模推进土地流转的欲望迫切，忽视了农户意愿权利及客观经济规律。三是对引进工商资本，整建制建设农业园区、集体农庄、生态庄园的意愿迫切，忽视了农民家庭承包经营基础性地位和家庭经营的规律性。“十三五”时期构建新型农业经营体系，应注意矫正基层政府认识上的误区，建立有效机制防止并修正行为偏差，将政府推进新型经营体系的着力点转到加强引导和服务上来，避免行政干预带来的不良后果。

（二）适度规模经营实现方式将呈现多样化。南京农业大学周应恒课题组研究发现，未来我国的土地经营规模会呈现两极分化的趋势，部分具有经营能力的农户实现土地的适度规模经营，多数农户仍将是小规模经营。“十三五”时期，考虑到我国的资源禀赋和农产品特征，在适度规模经营的实现方式上可能同时存在三条实现路径。一是对于土地利用型的农产品，尤其是对于粮棉油作物，需要通过土地经营权流转达到一定的经营规模，并以规模经营户+社会化服务组织为主要形式实现适度规模经营；二是对于劳动密集型的农产品，如蔬菜水果等园艺产品，主要通过设施化、提高附加价，并以规模生产基地+合作组织为主要形式实现适度规模经营；三是资本密集型的农产品，如畜禽等农产品，主要通过资本的扩大，以规模养殖小区+龙头企业为主要形式实现适度规模经营。

关于构建新型农业社会化服务体系

（一）尽快明确新型农业社会化服务体系的构建思路。中国人民大学孔祥智课题组认为，“十三五”期间应明确构建新型农业社会化服务体系的思路，具体为：坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，促进公益性服务和经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调，强化公共服务组织建设，大力扶持经营性服务组织发展，以专业农户为主要服务对象，以新型农业经营主体为重点扶持对象，通过机制创新、主体培育、领域拓展和区域协调，促进农业社会化服务全面快速发展，形成公共性服务、合作型服务、市场化服务有机结合、整体协调、全面发展的新型农业社会化服务体系。服务性质上，农业社会化服务兼具公共品与私人品的经济学特征要求公益性服务与经营性服务并举。服务内容上，农业发展方式的转型要求在传统服务的基础上全面拓展包括仓储物流、品牌宣、电子商务、金融借贷等多方面服务。服务主体上，新型经营主体的涌现要求在强化政府机构、涉农企业等传统服务主体的基础上重点扶持农民合作社、农村经纪人、专业化服务机构等新型服务主体。

（二）尽快界定政府购买农业服务的范围。农业部农村经济研究中心谭智心课题组通过调研发现，大部分地区在政府购买农业社会化服务方面还停留在概念阶段，政府购买服务的范围还有待进一步界定，目前在政府资金介入的统防统治、机耕、机插、机收等服务领域属于准公共或非公共性服务，并且通过专业化服务队或合作社等市场主体可有效操作，而真正公益性农业服务领域的政府购买供给机制还有待进一步研究探索。“十三五”时期政府购买公共服务的范围应侧重于农业生产区道路、水利、农业技术推广等基础设施和公共服务领域。

来源：农民日报